Довгострокове бюджетне планування. Розвиток довгострокового бюджетного планування в рф. Довгострокова бюджетна стратегія суб'єкта РФ

У числі ключових змін, передбачених документом, - введення в Росії довгострокового бюджетного планування. Таке планування передбачається здійснювати шляхом формування бюджетного прогнозу РФ, суб'єктів РФ і муніципальних утворень на довгостроковий період. Так, при затвердженні державного бюджету РФ і регіонів буде розроблятися кожні шість років на 12 і більше років. У свою чергу, муніципальна влада будуть формувати при затвердженні державного бюджету кожні три роки на шість і більше років. При цьому бюджетні прогнози повинні бути затверджені уповноваженими органами влади протягом двох місяців з дня офіційного опублікування закону (рішення) про відповідний бюджет.

При затвердженні державного бюджету на довгостроковий період включатиме прогноз основних характеристик відповідних бюджетів (консолідованих бюджетів), показники фінансового забезпечення державних (муніципальних) програм, інші показники, що характеризують бюджети, а також основні підходи до формування бюджетної політики на довгостроковий період.

Крім цього, з метою активізації дорожнього будівництва в 2015 і 2016 роках збільшений базовий обсяг бюджетних асигнувань Федерального дорожнього фонду. Так, в 2015 році він складе 546,2 млрд руб., В 2016 році - 561,7 млрд руб. З них бюджетам регіонів буде надано 91,2 та 69.3 млрд руб. відповідно. В подальшому базовий обсяг бюджетних асигнувань Федерального дорожнього фонду буде визначатися в сумі 345 млрд руб., Щорічно індексується на рівень інфляції, і бюджетних асигнувань, рівних прогнозованого обсягу доходів від акцизів на автомобільний і прямогонний бензин, дизельне паливо і моторні масла, що надходять до бюджетів регіонів , збільшеному в 1,1 рази.

У свою чергу, акцизи на автомобільний бензин, прямогонний бензин, дизельне паливо, моторні масла для дизельних і карбюраторних (інжекторних) двигунів, вироблені на території Росії, виключені з податкових доходів федерального бюджету і включені в повному обсязі (100%) до переліку джерел податкових доходів бюджетів суб'єктів РФ. Раніше вони розподілялися між федеральним і регіональними бюджетами в розмірі 28% і 72% відповідно.

Крім того, закон передбачає:

• вдосконалення норм, що стосуються використання коштів Резервного фонду. Так, при розрахунку додаткових нафтогазових доходів федерального бюджету допускається використовувати дані по нафтогазовим доходами, не тільки виходячи з прогнозованої ціни на нафту, але і дані по нафтогазовим доходами, фактично надійшли до федерального бюджету за звітний фінансовий рік;
• можливість використання додаткових нафтогазових доходів, а в разі їх недостатності - і коштів Резервного фонду, на заміщення не входять в ході виконання федерального бюджету доходів федерального бюджету і заміщення джерел фінансування дефіциту федерального бюджету;
• можливість здійснення міжбюджетних трансфертів з бюджетів державних позабюджетних фондів бюджету бюджетної системи РФ, зокрема, міжбюджетних трансфертів з бюджету Федерального фонду обов'язкового медичного страхування федеральному бюджету у вигляді дотацій;
• встановлення механізму безспірного стягнення сум податків з платників податків (податкових агентів) - організацій, яким відкриті особові рахунки відповідно до бюджетного законодавства РФ;
• виключення з норм, що встановлюють порядок направлення Президентом РФ щорічного бюджетного послання Федеральним Зборам. Однак передбачено, що складання проектів бюджетів грунтується, в тому числі, на положеннях послання Президента РФ Федеральним Зборам, що визначають бюджетну політику (вимоги до неї) в Росії;
• скасування положень про зведеному фінансовому балансі РФ (документі, що характеризує обсяг і використання фінансових ресурсів Росії і секторів економіки).

Федеральний закон від 4 жовтня 2014 р № 283-ФЗ "" вступив в силу з дня його офіційного опублікування - 6 жовтня 2014 року, за винятком окремих норм, для яких встановлений інший термін вступу в силу.

1. Довгострокове бюджетне планування здійснюється шляхом формування бюджетного прогнозу Російської Федерації на довгостроковий період, бюджетного прогнозу суб'єкта Російської Федерації на довгостроковий період, а також бюджетного прогнозу муніципального освіти на довгостроковий період у разі, якщо представницький орган муніципального освіти прийняв рішення про його формуванні відповідно до вимог цього Кодексу.

2. Під бюджетним прогнозом на довгостроковий період розуміється документ, що містить прогноз основних характеристик відповідних бюджетів (консолідованих бюджетів) бюджетної системи Російської Федерації, показники фінансового забезпечення державних (муніципальних) програм на період їх дії, інші показники, що характеризують бюджети (консолідовані бюджети) бюджетної системи Російської Федерації, а також містить основні підходи до формування бюджетної політики на довгостроковий період.

3. Бюджетний прогноз Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації на довгостроковий період розробляється кожні шість років на дванадцять і більше років на основі прогнозу соціально-економічного розвитку відповідно Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації на відповідний період.

При затвердженні державного бюджету муніципального освіти на довгостроковий період розробляється кожні три роки на шість і більше років на основі прогнозу соціально-економічного розвитку муніципального освіти на відповідний період.

При затвердженні державного бюджету Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципального освіти на довгостроковий період може бути змінений з урахуванням зміни прогнозу соціально-економічного розвитку відповідно Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципального освіти на відповідний період і прийнятого закону (рішення) про відповідний бюджет без продовження періоду його дії.

4. Порядок розробки та затвердження, період дії, а також вимоги до складу та змісту бюджетного прогнозу Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципального освіти на довгостроковий період встановлюються відповідно Урядом Російської Федерації, вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації, місцевою адміністрацією з дотриманням вимог цього Кодексу.

5. Проект бюджетного прогнозу (проект змін бюджетного прогнозу) Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципального освіти на довгостроковий період (за винятком показників фінансового забезпечення державних (муніципальних) програм) представляється в законодавчий (представницький) орган одночасно з проектом закону (рішення) про відповідному бюджеті.

6. Бюджетний прогноз (зміни бюджетного прогнозу) Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципального освіти на довгостроковий період затверджується (затверджуються) відповідно Урядом Російської Федерації, вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації, місцевою адміністрацією в термін, після закінчення десятиденного строку з дня офіційного опублікування закону (рішення) про відповідний бюджет.

Бюджетне планування здійснюється відповідно до соціально-економічною політикою держави. У процесі бюджетного планування визначаються фінансова політика, обсяг фінансових ресурсів, Акумульованих в бюджеті, Джерела надходжень коштів, обсяг і спрямування видатків, величина дефіциту бюджету, Обсяги і джерела зовнішніх і внутрішніх запозичень для його покриття, величина державного боргу і витрати на його обслуговування.
Бюджетне планування впливає на розподільні процеси в економіці. Від нього, зокрема, залежать масштаби і пропорції перерозподілу доходів підприємств різних форм власності, Секторів і галузей економіки, розміри їх накопичень, величина прибуткового податку, що надходить з доходів населення, частка надходжень від підприємств і населення в доходах бюджету. Однією з гострих проблем фінансової політики і бюджетного планування є визначення пропорцій федерального бюджету і бюджетів суб'єктів федерації в загальному обсязі доходів і витрат консолідованого бюджету.
Система фінансових планів по тривалості їх дії включає річні фінансові плани, перспективні (середньострокові) фінансові плани і довгострокові фінансові плани (бюджетні прогнози).
Річні фінансові плани являють собою фінансові плани на майбутній рік. Основними показниками проекту бюджету є загальний обсяг доходів, загальний обсяг витрат і дефіцит бюджету. Поряд із загальним обсягом доходів у проекті бюджету повинні міститися доходи бюджету за групами, підгрупами і статтями класифікації доходів. Загальний обсяг видатків бюджету повинен бути розподілений по головним одержувачам бюджетних коштів відповідно до відомчої класифікації, а також по розділах і підрозділах функціональної та економічної класифікації. У витратах виділяються також кошти цільових бюджетних фондів і обсяги фінансової допомоги бюджетам інших рівнів управління. Відносно дефіциту федерального бюджету, крім його загального розміру, в проекті визначаються джерела фінансування за рахунок внутрішніх запозичень, верхня межа державного боргу на 1 січня наступного за планованим року, межа державних зовнішніх запозичень, обсяги і перелік зовнішніх запозичень, верхня межа державного зовнішнього боргу. У проекті бюджету визначаються також обсяги кредитів, Що надаються іноземним державам, міжнародним організаціям та іноземним юридичним особам.
Перспективний (середньостроковий) фінансовий план. У розвинених країнах в останні десятиліття здійснюється перехід до багаторічного планування. В рамках багаторічного планування бюджетний цикл починається з розгляду раніше схвалених в попередньому бюджетному циклі основних параметрів середньострокового фінансового плану на відповідний рік, аналізу змін зовнішніх чинників і умов, обгрунтування змін, що вносяться до основні бюджетні показники планованого року, а також коригування або розробки бюджетних проектировок на наступні роки прогнозного періоду. При цьому середньостроковий фінансовий план є прогнозно-аналітичним документом органів виконавчої влади або затверджується законодавчо, отримуючи статус багаторічного (укрупненого) бюджету. Таким чином, бюджет на черговий фінансовий рік є складовою частиною багаторічної (як правило, трирічного) фінансового документа. Це, з одного боку, забезпечує спадкоємність державної політики і передбачуваність розподілу бюджетних асигнувань, з іншого боку, дозволяє вносити в них за чіткою і прозорою процедурою щорічні коригування відповідно до цілей державної політики і умовами їх досягнення. У Росії відповідно до Концепції реформування бюджетного процесу в Російській Федерації в 2004? 2006 рр., Прийнятої постановою Уряду РФ від 22 травня 2004 № 2491, також налагоджується складання перспективного фінансового плану. Він формується за укрупненими показниками бюджетної класифікації одночасно з проектом бюджету на черговий фінансовий рік на основі середньострокового прогнозу соціально-економічного розвитку РФ, суб'єкта РФ чи муніципального освіти. Він містить дані про прогнозні можливостях бюджету щодо мобілізації доходів, залученню державних або муніципальних запозичень і фінансуванню основних видатків бюджету. Перспективний фінансовий план РФ розробляється на три роки (включаючи черговий фінансовий рік) і щорічно коригується з урахуванням уточненого середовищ нетермінового прогнозу соціально-економічного розвитку, при цьому плановий період зсувається на один рік вперед. Він дозволяє пов'язувати річне фінансове планування зі середньостроковим.
Метою розробки перспективного фінансового плану є:
? визначення передбачуваних середньострокових тенденцій розвитку економіки та соціальної сфери;
? комплексне прогнозування фінансових наслідків розроблюваних реформ, програм, законів;
? виявлення необхідності та можливості здійснення в перспективі заходів в області фінансової політики;
? відстеження довгострокових негативних тенденцій для своєчасного вжиття відповідних заходів.
Середньострокове фінансове планування в Росії не позбавлене недоліків.
При розробці середньострокового (трирічного) фінансового плану окремо для кожного року затверджується лише річний бюджет. Дані на три роки носять довідковий характер і при складанні річних бюджетів кожен разразрабативаются заново. В результаті втрачається передбачуваність бюджетних асигнувань на трирічний період і підривається основа трирічного планування для бюджетополучателей. Очевидно, в перспективі середньостроковий фінансовий план повинен набути статусу законодавчо затверджується документа. Для цього повинен бути розроблений порядок і методологія щорічної коригування раніше прийнятих проектировок, визначені пріоритети середньострокової державної політики і забезпечена ув'язка з ними середньострокового фінансового плану.
Кошти, виділені бюджетні кошти формуються на основі коригування величини бюджетних асигнувань минулих років при вкрай слабкому обліку провідних напрямків розвитку відповідно до пріоритетів державної та регіональної економічної політики.
Практично не використовується механізм виділення коштів на основі визначення цілей, результатів використання виділених ресурсів і оцінки фінансової діяльності федеральних, регіональних і місцевих органів влади. В результаті діяльність органів влади орієнтована в основному на освоєння виділених бюджетних асигнувань, в той час як її слід орієнтувати на досягнення істотних соціально-економічних результатів за пріоритетними напрямами.
У зв'язку з цим Концепцією реформування бюджетного процесу в Російській Федерації в 2004? 2006 рр., Передбачено «зміщення акцентів бюджетного процесу« від управління бюджетними ресурсами (витратами) »на управління результатами шляхом підвищення відповідальності і розширення самостійності учасників бюджетного процесу та головних розпорядників та одержувачів (адміністраторів) бюджетних коштів в рамках чітких середньострокових орієнтирів ». Проектується встановлення довгострокових переходять лімітів асигнувань з їх щорічної коригуванням в рамках середньострокового фінансового плану, формування загальної суми асигнувань (глобального бюджету) на виконання певних функцій і програм. Таким чином, підвищується передбачуваність обсягів, якими розпоряджаються адміністратори бюджетних коштів. суть фінансування, Орієнтованого на результати, полягає в розподілі бюджетних ресурсів між адміністраторами бюджетних коштів та бюджетними програмами з урахуванням або в прямій залежності від досягнення конкретних результатів відповідно до середньостроковими пріоритетами.
Довгостроковий фінансовий план (при затвердженні державного бюджету) складається з метою визначення податково-бюджетної політики на більш тривалий період. Бюджетне прогнозування являє собою здійснювані на основі прогнозу соціально-економічного розвитку розрахунки і аналіз можливого стану бюджету в перспективі, оцінку тенденцій і закономірностей змін, існуючих альтернатив. На основі соціально-економічного та бюджетного прогнозів здійснюється вибір найбільш сприятливого варіанту розвитку країни або регіону. В ході прогнозування доходів бюджету розраховуються в цілому по території обсяг фінансових ресурсів і можливості їх залучення до бюджету, виявляються і оцінюються форми мобілізації грошових ресурсів, оцінюється вплив податкового навантаження і передбачуваних методів оподаткування на розвиток виробництва, визначаються пропорції розподілу доходів між бюджетами різних рівнів управління. Бюджетне прогнозування дозволяє також оцінити можливий обсяг і напрями витрачання бюджетних коштів, дефіцит бюджету і визначити можливі джерела його покриття.
Основні документи, що використовуються для складання фінансових планів. Складання проекту бюджету грунтується на Бюджетному посланні Президента РФ, прогнозі соціально-економічного розвитку на черговий фінансовий рік, основні напрями бюджетної та податкової політики на черговий фінансовий рік, прогнозі зведеного фінансового балансу і плані розвитку державного або муніципального сектора відповідної території.
Бюджетне послання Президента містить намічувану бюджетну політику країни на фінансовий рік. Воно направляється Федеральним Зборам не пізніше березня року, що передує планованому.
Прогноз соціально-економічного розвитку складається до початку роботи над проектом бюджету на основі підсумків соціально-економічного розвитку за минулий період і тенденцій на проектований фінансовий рік. Результати державного прогнозування використовуються при прийнятті органами законодавчої і виконавчої влади конкретних рішень в області соціально-економічної політики держави. Державні прогнози соціально-економічного розвитку розробляються на рік, середньострокову і довгострокову перспективи, виходячи з комплексного аналізу демографічної ситуації, науково-технічного потенціалу, накопиченого національного багатства, соціальної структури, зовнішнього становища Російської Федерації, стану природних ресурсів і перспектив зміни зазначених факторів. Розробка прогнозів здійснюється в цілому по Російській Федерації, по народногосподарським комплексам і галузям економіки, По регіонах. Окремо виділяється прогноз розвитку державного сектора економіки. Прогнози соціально-економічного розвитку ґрунтуються на системі демографічних, екологічних, науково-технічних, зовнішньоекономічних, соціальних, а також галузевих, регіональних і інших прогнозів окремих суспільно значущих сфер діяльності. При розробці прогнозів передбачається кілька їх варіантів з урахуванням імовірнісного впливу внутрішніх та зовнішніх політичних, економічних та інших факторів. Прогнози соціально-економічного розвитку включають кількісні показники і якісні характеристики розвитку макроекономічної ситуації, економічної структури, науково-технічного розвитку, зовнішньоекономічної діяльності, динаміки виробництва і споживання, рівня і якості життя, екологічної обстановки, соціальної структури, а також систем освіти, охорони здоров'я і соціального забезпечення населення.
Основними вихідними показниками прогнозів соціально-економічного розвитку, що використовуються для розробки проекту бюджету, є обсяг валового внутрішнього продукту, Темп його росту і передбачуваний рівень інфляції. Ці показники багато в чому визначають обсяг доходів державних фінансів і перш за все обсяг податкових надходжень. У той же час прогноз соціально-економічного розвитку має враховувати проектовані зміни в податковому законодавстві та їх вплив на економічний розвиток і податкові доходи.
Прогноз соціально-економічного розвитку на середньострокову перспективу в РФ відповідно до Закону «Про державне прогнозування та програмах соціально-економічного розвитку» розробляється на період від трьох до п'яти років і щорічно коригується. Середньостроковий прогноз соціально-економічного розвитку розширює горизонт і дозволяє формувати відповідний прогноз доходів і витрат бюджету і враховувати вплив змін в податковому законодавстві на цей період. Прогноз соціально-економічного розвитку на середньострокову перспективу підлягає опублікуванню. Перше після вступу на посаду Президента Російської Федерації Послання, з яким він звертається до Федеральних Зборів, містить спеціальний розділ, присвячений концепції соціально-економічного розвитку Російської Федерації на середньострокову перспективу. У ньому характеризується стан економіки Російської Федерації, формулюються і обгрунтовуються стратегічні цілі і пріоритети соціально-економічної політики держави, напрямки реалізації зазначених цілей, найважливіші задачі, що виникають на федеральному рівні, наводяться найважливіші цільові макроекономічні показники, що характеризують соціально-економічний розвиток Російської Федерації на середньострокову перспективу. Уряд Російської Федерації розробляє Програму соціально-економічного розвитку на середньострокову перспективу виходячи з положень, що містяться в Посланні Президента Російської Федерації. У цій програмі повинні бути відображені:
? оцінка підсумків соціально-економічного розвитку за попередній період і характеристика стану економіки;
? концепція програми соціально-економічного розвитку на середньострокову перспективу;
? макроекономічна політика;
? інституційні перетворення;
? інвестиційна та структурна політика;
? аграрна політика;
? екологічна політика;
? соціальна політика;
? регіональна економічна політика;
? зовнішньоекономічна політика.
Зазначена програма офіційно представляється Урядом Російської Федерації до Ради Федерації і Державної Думи.
Прогноз соціально-економічного розвитку на довгострокову перспективу в РФ відповідно до Закону «Про державне прогнозування та програмах соціально-економічного розвитку» формується раз в п'ять років на десятирічний період. На основі прогнозу соціально-економічного розвитку на довгострокову перспективу Уряд Російської Федерації організовує розробку концепції соціально-економічного розвитку Російської Федерації на довгострокову перспективу. У зазначеній концепції конкретизуються варіанти соціально-економічного розвитку, визначаються можливі цілі соціально-економічного розвитку, шляхи і засоби їх досягнення. Прогнози соціально-економічного розвитку на довгострокову перспективу створюють передумови для формування стратегії бюджетного планування. З метою забезпечення наступності соціально-економічної політики дані прогнозу соціально-економічного розвитку та концепції соціально-економічного розвитку на довгострокову перспективу використовуються при розробці прогнозів і програм соціально-економічного розвитку Російської Федерації на середньострокову перспективу.
Відповідно до прогнозу соціально-економічного розвитку Російської Федерації, прогнозом соціально-економічного розвитку відповідної території і визначаються на основі цих прогнозів пріоритетами формуються довгострокові цільові програми.
Довгострокові цільові програми, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів або коштів державних позабюджетних фондів, Розробляються і реалізуються органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування та затверджуються відповідно законодавчими (представницькими) органами і представницькими органами місцевого самоврядування.
У процесі складання бюджету формується баланс фінансових ресурсів. Баланс фінансових ресурсів являє собою баланс всіх доходів і витрат РФ, суб'єктів Федерації, муніципальних утворень і господарюючих суб'єктів на певній території. Плановий баланс фінансових ресурсів РФ, суб'єкта РФ, муніципального освіти і господарюючих суб'єктів на певній території (прогноз зведеного фінансового плану) складає на основі звітного балансу за попередній рік відповідно до прогнозу соціально-економічного розвитку відповідної території і є основою для складання проекту бюджету. Бюджетні ресурси і ресурси поза бюджетних фондів відображаються у зведеному фінансовому балансі як його складові частини.
Головною формою бюджетного планування є бюджетний процес, який представляє собою діяльність зі складання проекту бюджету, його розгляду, затвердження, виконання, складання звіту про виконання і його затвердження. Бюджетний процес в Російській Федерації регламентується збюджетним кодексом, В якому визначені учасники бюджетного процесу та їх повноваження, порядок складання проектів бюджету, його розгляду і затвердження, встановлений порядок його виконання, складання і затвердження звіту про виконання і фінансового контролю. Складання проектів бюджетів передує розробка прогнозів соціально-економічного розвитку країни, регіонів, муніципальних утворень, галузей економіки, а також складання зведених фінансових балансів, На підставі яких органи виконавчої влади здійснюють розробку проектів бюджетів. Складення та подання проектів бюджетів в законодавчі (представницькі) органи є прерогативою Уряду Російської Федерації, органів виконавчої влади регіонів і муніципальних утворень. Безпосередніми упорядниками бюджетів є фінансові органи на відповідних рівнях управління.

Сергій Георгійович хаба, завідувач науково-дослідною лабораторією «Дослідження проблем суспільних фінансів» РАНХиГС при Президентові РФ, д. Е. н .: "Необхідність впровадження довгострокового бюджетного планування активно обговорюється в Росії протягом останніх декількох років. Перші кроки в цьому напрямку стали здійснюватися в 2008 році, коли був розроблений проект бюджетної стратегії Російської Федерації на період до 2023 року та прийняті методичні вказівки по довгостроковому плануванню видатків бюджету, які визначали загальний підхід до складання довгострокових прогнозів бюджетних витрат ".

Мінфіном Росії були визначені наступні способи прогнозування витрат на довгостроковий період:

Інерційний спосіб планування. Спосіб передбачає, що склад витрат розглянутого виду залишається в майбутньому в цілому незмінним. При застосуванні даного способу для кожного з видів витрат необхідно задати динаміку відповідних індексів (зменшення, збереження або зростання в реальному вираженні);

Нормативний метод планування. Спосіб передбачає, що витрати визначаються на основі нормативів, затверджених у відповідних нормативно-правових актах, з урахуванням зміни кількісних факторів, що впливають на витрати;

Цільовий метод планування. Спосіб передбачає цільовий підхід до планування витрат, тобто повинні бути встановлені цільові показники і їх значення, які необхідно досягти, а також заходи і витрати на їх досягнення;

Інші способи планування. Під даними способами мається на увазі в тому числі проведення реформ в галузі, що стосуються як принципів надання послуг, так і механізмів фінансування. При цьому прогноз витрат бюджету в планових періодах рекомендується визначати окремо по бюджету діючих і бюджету прийнятих зобов'язань.

Представлені підходи дозволяють говорити про слабку методологічної опрацьованості на сьогоднішній день способів довгострокового прогнозування видатків бюджету. До проблем впровадження довгострокового бюджетного планування в РФ слід віднести існуючу систему прогнозування соціально-економічного розвитку Російської Федерації і суб'єктів РФ. Даний висновок грунтується на досвіді впровадження бюджетного планування на середньострокову перспективу. Взаємозв'язок прогнозів і середньострокового фінансового плану поки що має переважно декларативний характер. Поясненням такої ситуації є той факт, що практика прогнозування в сучасних умовах ще слабо відпрацьована не тільки на рівні суб'єктів РФ, а й на рівні федерального уряду.

Обгрунтованість і достовірність прогнозу є найважливішими умовами при складанні перспективних цілей і завдань розвитку суспільства, розробці програм їх реалізації, визначенні шляхів і засобів досягнення кінцевого результату. Механізми визначення прогнозних показників є невід'ємною частиною довгострокового бюджетного планування, так як обгрунтовують передумови прийняття управлінських рішень на довгострокову перспективу. У зв'язку з цим стає актуальним аналіз існуючого зарубіжного досвіду в сфері бюджетного прогнозування та адаптація даного досвіду для впровадження в бюджетний процес Російської Федерації.

У тому ж 2008 році розпорядженням Уряду РФ від 17 листопада 2008 року № 1662-р затверджено Концепцію довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації на період до 2020 року. Однак в даному документі відсутній розділ, присвячений питанням фінансового забезпечення досягнення намічених стратегічних цілей і вирішення поставлених завдань. Аналогічна ситуація склалася і з затвердженими Урядом РФ стратегіями соціально-економічного розвитку федеральних округів до 2020 року.

Світова фінансова криза відсунула вирішення даного питання. При цьому завдання переходу до довгострокового бюджетного планування втратила своєї актуальності, про що свідчить останнє Бюджетне послання Президента РФ, де зазначено, що поряд з впровадженням програмного бюджету необхідно приділити увагу обґрунтованості механізмів реалізації та ресурсного забезпечення державних програм, їх кореляції з довгостроковими цілями соціально економічної політики держави. Інструментом такої кореляції повинна бути бюджетна стратегія Російської Федерації на період до 2030 року, яка визначає основні риси бюджетної політики при різних варіантах розвитку російської та світової економіки. Крім того, відповідно до Основних напрямів бюджетної політики на 2013 рік і плановий період 2014 і 2015 років до основних цілей бюджетної політики на 2013 рік відноситься розробка довгострокової бюджетної стратегії на період до 2030 року.

Довгострокове фінансове планування

В даний час прийнято низку державних програм, відповідальним виконавцем за якими є Міністерство фінансів РФ. Зокрема, однією з таких державних програм є затверджена розпорядженням Уряду РФ від 4 березня 2013 р № 293-р державна програма Російської Федерації «Управління державними фінансами». В рамках даної державної програми прийнята підпрограма «Довгострокове фінансове планування». Мета підпрограми - створення оптимальних умов для забезпечення довгострокової збалансованості та стійкості федерального бюджету. До завдань підпрограми віднесені:

Зниження залежності федерального бюджету від нафтогазових доходів;

Удосконалення системи виявлення резервів збільшення дохідної бази федерального бюджету і способів їх мобілізації;

Досягнення оптимального, стійкого і економічно обгрунтованого відповідності видаткових зобов'язань федерального бюджету джерел їх фінансового забезпечення.

Очікувані результати реалізації підпрограми «Довгострокове фінансове планування»:

Формування федерального бюджету в рамках і з урахуванням довгострокового прогнозу параметрів бюджетної системи, що забезпечує стабільність, передбачуваність бюджетної політики, виконання витратних зобов'язань;

Збереження стійкості федерального бюджету без нарощування державного боргу та застосування заходів бюджетної консолідації на трирічний бюджетний цикл в разі падіння цін на нафту до 80 дол. За барель;

Формування витрат відповідно до граничних витратами федерального бюджету ( «стелями» витрат) на реалізацію державних програм Російської Федерації на термін не менше восьми років.

Показником же реалізації підпрограми є наявність довгострокової (на термін не менше 12 років) бюджетної стратегії.

Довгострокова бюджетна стратегія

Довгострокова бюджетна стратегія, розробка якої буде здійснюватися в 2013 році, повинна являти собою документ, що включає довгостроковий (на термін більше 12 років) прогноз основних параметрів бюджетної системи Російської Федерації, факторів і умов формування і реалізації основних напрямів бюджетної політики, основних параметрів фінансового забезпечення державних програм Російської Федерації з урахуванням цілей, параметрів і умов соціально-економічного розвитку країни в довгостроковому періоді. Основною метою довгострокової бюджетної стратегії стане визначення фінансових можливостей, умов і передумов для досягнення ключових цілей і результатів державної політики, сформульованих в довгостроковій стратегії соціально-економічного розвитку, інших стратегічних документах, і підвищення ефективності бюджетних витрат.

Довгострокова бюджетна стратегія повинна містити:

Основні параметри бюджетної системи Російської Федерації (з виділенням федерального бюджету, консолідованих бюджетів суб'єктів РФ і бюджетів державних позабюджетних фондів), рівня державного і муніципального боргу;

Основні положення бюджетної, боргової та податкової політики Російської Федерації в довгостроковому періоді;

Граничні обсяги ( «стелі») витрат на реалізацію державних програм Російської Федерації (на термін до 12 років);

Умови та параметри, що характеризують ризики для бюджетної системи, формування та обґрунтування заходів щодо їх запобігання (мінімізації).

Розробка довгострокової бюджетної стратегії та включення її з 2014 року до складу документів бюджетного планування свідчать про початок переходу від середньострокового до довгострокового фінансового планування. Довгострокове бюджетне планування передбачається здійснювати в форматі «ковзаючого періоду». Даний формат включає:

Щорічну коригування довгострокової бюджетної стратегії (без зміни її тимчасових горизонтів) при розробці проекту федерального бюджету на черговий фінансовий рік і плановий період;

Продовження кожні три роки горизонту «стель» витрат на реалізацію державних програм Російської Федерації на три роки (з перезатвердженням кожні шість років державних програм Російської Федерації на новий 12-річний термін);

Затвердження нової довгострокової бюджетної стратегії кожні шість років з продовженням горизонту визначення основних параметрів бюджетів бюджетної системи Російської Федерації на шість років.

В рамках довгострокової бюджетної стратегії передбачається визначення граничних обсягів видатків ( «стель» витрат) по кожній державній програмі. «Стелі» витрат за держпрограмами будуть формуватися в двох варіантах - базовому і додатковому. При цьому визначені вимоги, що пред'являються до додаткового варіанту «стель» витрат: по-перше, в ньому не повинно бути «тривають» витрат, по-друге, повинні бути забезпечені більш високі, ніж в базовому варіанті, значення показників і якісних характеристик досягнення цілей і результатів соціально-економічного розвитку. Представлений підхід жорстко взаємопов'язані зміна обсягів коштів, що виділяються на державну програму, зі зміною визначених у ній показників і якісних характеристик досягнення цілей.

Впровадження довгострокового бюджетного планування потребують відповідного інформаційного забезпечення, яке дозволить отримувати необхідні дані для формування прогнозів, проектировок і проводити безперервний моніторинг і прогнозування параметрів, що визначають довгострокову стійкість федерального бюджету. Основою системи інформаційного забезпечення повинна стати державна інтегрована інформаційна система управління громадськими фінансами «Електронний бюджет».

Питання довгострокового бюджетного планування розглядаються і в проекті Програми підвищення ефективності управління суспільними (державними і муніципальними) фінансами на період до 2018 року. Одним з напрямків підвищення ефективності управління суспільними фінансами є взаємозв'язок документів бюджетного планування з документами стратегічного планування. В даний час в Державній думі розглядається проект федерального закону «Про державне стратегічне планування». У ньому представлений перелік документів державного стратегічного планування, до яких відноситься і довгострокова бюджетна стратегія Російської Федерації. Формування довгострокової бюджетної стратегії згідно з цим документом має здійснюватися з урахуванням:

Концепції довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації на основі стратегічного прогнозу;

Прогнозу соціально-економічного розвитку Російської Федерації на довгостроковий період;

Стратегії національної безпеки Російської Федерації на довгостроковий період;

Бюджетних послань Президента РФ Федеральним зборам, актів Президента РФ і Уряду РФ.

Довгострокова бюджетна стратегія суб'єкта РФ

Поряд з документами державного стратегічного планування, що розробляються на федеральному рівні, передбачається розробка аналогічних документів і на рівні суб'єктів РФ, до переліку яких потрапляє довгострокова бюджетна стратегія суб'єкта РФ. Тому найближчим часом перед регіонами постане завдання по розробці такого документа. У декількох суб'єктах РФ вже прийняті бюджетні стратегії на довгостроковий період. Це Брянська область, де затверджена довгострокова бюджетна стратегія на період до 2020 року, Камчатський край з бюджетної стратегією до 2023 року і Ямало-Ненецький автономний округ, в якому довгострокова бюджетна стратегія затверджена до 2030 року. Формування довгострокових бюджетних стратегій здійснювалося в рамках прийнятих в даних суб'єктах РФ програм підвищення ефективності бюджетних витрат.

Аналіз змісту даних стратегій виявив їх певні недоліки. По-перше, більша частина матеріалу в розглянутих стратегіях присвячена аналізу становища в сфері державних фінансів регіону. По-друге, тільки в бюджетній стратегії ЯНАО визначені загрози бюджетної стійкості в умовах несприятливих довгострокових тенденцій. Ризики в бюджетній стратегії ЯНАО класифікуються на зовнішні і внутрішні. До зовнішніх ризиків віднесені:

Падіння світових цін на вуглеводні;

Розвиток боргової кризи в єврозоні;

Фінансова консолідація в США;

Уповільнення темпів зростання економіки Китаю;

Зниження конкурентоспроможності товарів внутрішнього виробництва внаслідок вступу Росії в СОТ;

Підвищення конкурентоспроможності альтернативних джерел енергії, а також розвиток альтернативних технологій видобутку вуглеводневої сировини (в тому числі сланцевого газу);

Централізація частини доходів бюджету автономного округу на федеральному рівні;

Реструктуризація основних платників податків;

Зростання видаткових зобов'язань (без адекватного додаткового фінансового забезпечення) бюджету автономного округу в результаті рішень, прийнятих на федеральному рівні.

До внутрішніх ризиків віднесені:

Зміна стратегічних пріоритетів розвитку автономного округу;

Збереження моногалузевою струк¬тури економіки;

Відсутність мотивації головних адміністраторів бюджетних коштів до ефективного виконання бюджету за видатками.

Визначення в бюджетній стратегії тільки переліку ризиків є недостатнім, необхідна оцінка впливу цих ризиків на довгострокову стійкість і збалансованість бюджетної системи регіону. Аналіз ризиків особливо важливий для виявлення перспектив розвитку державних фінансів в довгостроковому періоді. На наш погляд, в бюджетних стратегіях суб'єктів РФ необхідно оцінювати вплив таких основних ризиків:

Демографічні ризики. Старіння населення веде до зростання соціальних витрат, уповільнення зростання економіки і зниження доходів бюджету;

Економічні ризики. В даний час існує залежність дохідної частини бюджетів багатьох суб'єктів РФ від динаміки загальноекономічної кон'юнктури, викликаної орієнтацією економіки цих регіонів на окремі галузі - металургію, машинобудування і т. П .;

Соціальні ризики. На сучасному етапі розвитку Росії питання поповнення, використання і справедливого розподілу ресурсів держави є особливо актуальними. Перерозподільна функція бюджету пов'язана з вирівнюванням доходів між групами і верствами суспільства (зменшення соціальної нерівності, підтримка потрапили в зону соціального ризику, забезпечення непрацездатних і т. Д.). Високий ступінь розшарування в суспільстві призводить до виникнення соціальних ризиків, які в сучасній Росії досить великі і, мабуть, будуть існувати ще протягом тривалого періоду часу.

По-третє, в розглянутих бюджетних стратегіях, на жаль, не визначені параметри бюджетів при виникненні різних сценарних умов. При розробці бюджетної стратегії суб'єктом РФ слід враховувати необхідність відображення в ній наступної інформації:

Цілей і завдань бюджетної стратегії. Цілі і завдання, визначені в стратегії, повинні бути представлені за наступними напрямками: управління доходами бюджету, управління видатками бюджету і управління державним боргом;

Аналізу проведеної бюджетної політики і стану державних і муніципальних фінансів в суб'єкті РФ. При цьому аналіз доходів, витрат і державного боргу слід доповнити результатами аналізу моніторингу управління регіональними фінансами;

Механізмів реалізації стратегії, а також системи моніторингу та оцінки ступеня реалізації стратегії.

Рівень розробляється бюджетної стратегії в суб'єкті РФ буде в чималому ступені залежати від документів стратегічного планування, прийнятих в регіоні. Аналіз сформованих в даний час стратегій соціально-економічного розвитку суб'єктів РФ виявив такі проблеми:

У багатьох стратегіях відсутнє обґрунтування місії регіону;

Аналіз існуючих формулювань місій не сприяє ідентифікації регіону в зовнішньому середовищі, не відображає специфіку території і не визначає пріоритети розвитку;

У прийнятих стратегіях не провадиться структурування цілей, використання методу «дерева цілей» відсутня практично у всіх регіональних стратегіях;

Стратегії лише обмеженого переліку суб'єктів РФ містять розділи, пов'язані з ідентифікацією ризиків, що відображають негативні характеристики зовнішнього середовища;

Відсутня варіативність в постановці цілей і завдань соціально-економічного розвитку територій та розподілі ресурсів для їх досягнення, що не дозволяє здійснювати вибір найбільш ефективних стратегій розвитку.

На закінчення слід зазначити, що для впровадження довгострокового бюджетного планування в РФ необхідно розвиток всієї системи державного стратегічного планування, в тому числі і системи бюджетного прогнозування на довгостроковий період.